У виданні "Буковинське віче" опубліковано статтю Антона Шкуро про механізм ухвалення політичних і правових рішень у Євросоюзі
У виданні “Буковинське віче” опубліковано статтю Антона Шкуро про механізм ухвалення політичних і правових рішень у Євросоюзі. Матеріал підготовано за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду “Відродження”.
Як приймаються політичні рішення в ЄС
Антон Шкуро
Вивчення прийняття рішень в Європейському Союзі дедалі більше становить інтерес для українців. Членство в ЄС надасть Україні як мінімум новий поштовх покращити рівень ефективності прийняття політичних рішень на національному рівні, запозичивши європейські принципи і норми. Київ продовжує наголошувати на прагненні отримати перспективу членства в ЄС, але робить це не шляхом систематичного педалювання цієї теми.
Вважають, що прийняття політичного рішення найчастіше визначається у двох вимірах: по-перше, як технологічне перетворення політичної влади в управління соціальними процесами, а по-друге, як центральний елемент перетворення політичних вимог різних груп громадян у прийнятні для всього суспільства засоби і методи регулювання соціальних відносин. У кожному з випадків рішення трансформує наявну ситуацію у раціональне русло при умові, що буде його належне виконання.
Специфіка процесу підготовки та прийняття політичних рішень в державах та міждержавних утвореннях є складною багатогранною проблемою, яка знаходиться на межі різних предметних галузей: юриспруденції, історії, політології, менеджменту, психології, філософії, економіки і т.д.
Визначення принципів діяльності ЄС, як структури, може мати не тільки ідеалізований характер, ототожнений з постулатами європейського права, але й піддаватися суб’єктивній оцінці. У даному випадку мова йде про можливе спростування недосконалості системи прийняття рішень. Так, позиція Президента Росії В. Путіна допускає, що механізм прийняття рішень у Європейському Союзі слід назвати «картельною змовою». Відповідна заява була озвучена наприкінці 2012 р. на засіданні XII російсько-німецького форуму «Петербурзький діалог» за участю федерального канцлера Німеччини Ангели Меркель. Основний меседж канцлера заключався у тому, що всі країни-члени ЄС перед прийняттям політичних рішень із самого початку проводять переговори та радяться всім складом, а потім викладають спільну позицію. На це Президент Росії дав відповідь, що в економіці це називається «картельною змовою», яка завжди є негативним явищем і кожній країні слід мати власну позицію.
Огляд правової регламентації ЄС дозволяє нам узагальнити всю систему прийняття рішень крізь призму acquis communautaire. Acquis communautaire – всі правові акти ЄС. Перелік кінцевих результатів, які належать організації, закріплений базовими договорами. В них чітко регламентовані такі елементи:
1. Постанови – застосовуються рівноправно в усіх державах-членах;
2. Директива – обов’язкова для держав-членів в частині мети, засобів на розгляд держави;
3. Рішення – одиночний акт, обов’язковий тільки для адресата;
4. Пропозиції і побажання – необов’язкові.
Можемо підкреслити важливість процесу прийняття рішень в ЄС, який передбачає проходження ряду процедур, де задіяні головні інститути «законодавчого трикутника» – Рада, Парламент і Комісія. Причому, головним змістом еволюції механізму було поступове наділення все більшим обсягом повноважень Європейського парламенту. Роль Європарламенту в процесі прийняття рішень важлива як для оцінки елементів наднаціональності, так і для забезпечення легітимності дій ЄС. Особливо чітко це спостерігається після підписання Лісабонського договору. Хоча один з аргументів зазначає, що навіть згідно звичної законодавчої процедури, Європарламент ділить законодавчі повноваження з Радою, тобто є «половинкою законодавця». Такий варіант підкреслює наявність системи стримувань і противаг.
Правові акти приймаються за допомогою однієї з трьох головних процедур: спільним рішенням, на підставі консультацій або процедури згоди. Головною відмінністю між ними є вид співпраці Європейського парламенту та Ради ЄС. У процесі консультацій Європейський парламент дає лише оцінку, а під час процедури прийняття спільного рішення Європейський парламент розділяє повноваження з Радою ЄС. Висуваючи новий правовий акт, Європейська комісія в свою чергу повинна визначити процедуру прийняття рішення. У більшості випадків вибір залежить від правової підстави пропозиції. В такому разі враховується думка кожного члена-партнера ЄС. Але це ніяким чином не є нівелюванням думки окремого члена.
Не потрібно забувати про проблемні точки в діяльності ЄС. Доволі актуальним у внутрішньому устрої ЄС залишається питання неоднорідності складу учасників. Серед проблем, які існують, є дилема між поступальним розвитком інтеграційного процесу та врахуванням інтересів і особливостей різних держав-членів ЄС. Власне, застосування гнучкого підходу при реалізації інтеграційних проектів дає можливість регулювати внутрішню неоднорідність ЄС. Застосування даного підходу простежується в частині прийняття спільних дій, загальних позицій або інших рішень на основі спільних стратегій і при прийнятті законодавчих актів, що стосуються здійснення спільних дій або загальних позицій, рішення приймаються кваліфікованою більшістю голосів.
З розвитком інтеграції та поглибленням інституційних реформ процедура ухвалення рішень кваліфікованою більшістю дедалі більше витісняє одностайне голосування, яке стримує ефективне впровадження політики Спільноти (завдяки праву будь-якої країни-члена накласти на рішення вето).
Ніццький договір поширив процедуру голосування кваліфікованою більшістю ще на 27 положень, які раніше передбачали одностайне рішення. Втім, одностайність лишається головним інструментом в галузі спільної зовнішньої та безпекової політики, фіскальної політики, регіональної політики тощо. Якщо ж хтось із членів Союзу націлений голосувати проти проекту порядку денного з важливих міркувань для національної політики, голосування не проводиться, і питання може бути передане Європейській Раді для одноголосного рішення. Таким чином, якщо держава-член заперечує прийняття законопроекту, що підпадає під цю частину норми, то при його передачі для одноголосного голосування, стає можливим утриматися і, відповідно, не брати участі у здійсненні даного рішення.
Обґрунтовуючи наднаціональну природу Євросоюзу, експерти дедалі частіше звертають увагу на широку компетенцію ЄС, пряму дію права ЄС і процедури прийняття рішень, що передбачають голосування кваліфікованою більшістю та активну участь Комісії та Європарламенту.
Якщо спробувати описати механізм прийняття рішень у стислій і схематичній формі, то його можна представити формулою чотирьох трійок: «3 Х 3 Х 3 Х 3».
1 Х 3: Заключається в існуванні трьох основних інститутів, які беруть участь у виробленні і прийнятті рішення: Рада міністрів, Європарламент і Комісія ЄС.
2 Х 3: Існують три основні варіанти процедури прийняття рішень при взаємодії цих органів: процедура консультування, процедура отримання згоди і процедура спільного прийняття рішення.
3 Х 3: Прийняття рішень в ЄС здійснюється в три етапи: внесення пропозицій, їх обговорення та безпосередньо прийняття.
4 Х 3: В ЄС голосування відбувається в трьох варіантах: одноголосно, простою чи кваліфікованою більшістю. Поруч із цим не слід забувати про основний принцип, який характеризує правовий порядок Європи – внутрішнє законодавство держави, яке не повинне заперечувати правовій системі Європейського Союзу.
Згідно Лісабонського договору під «кваліфікованою більшістю голосів» мається на увазі, що, починаючи з 2014 року, для схвалення рішень Радою міністрів буде необхідна підтримка як мінімум 55% країн-членів ЄС, в яких повинно проживати не менше 65% від усього населення ЄС. Ця система буде забезпечувати подвійну легітимність прийнятих рішень.
У процедурі прийняття спільного рішення Європейський парламент та Рада ЄС мають рівнозначні правові повноваження. Європейська комісія надає пропозицію обом інстанціям. Кожна з них читає її та обговорює двічі. У разі, якщо інституції не можуть дійти згоди, пропозиція надсилається до розгляду Комітетом примирення, який утворений рівним числом представників від Ради ЄС та Європейського парламенту. Представники Європейської комісії також беруть участь у засіданнях цього комітету і беруть участь в дискусіях. При досягненні згоди, прийнятий текст надсилається Європейському парламенту та Раді ЄС на розгляд у третьому читанні, щоб ці органи змогли прийняти його як правовий акт.
Закінчення – в наступних номерах газети
Контакти:
“Буковинське віче”
Леся Воронюк
lesiavoroniuk@gmail.com
***
Європейська програма Міжнародного фонду “Відродження” сприяє європейській інтеграції України через поєднання зовнішних вимог Європейського Союзу, які випливають із підписаних міжнародних домовленостей, з підтримкою їх відстоювання та просування з боку українського громадянського суспільства, громадських організацій, які працюють заради утвердження європейських цінностей відкритого суспільства в Україні.
