Денис Черніков, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, опублікував матеріал за підсумками моніторингу регіональних цільових програм
Денис Черніков, експерт Лабораторії законодавчих ініціатив, опублікував матеріал за підсумками моніторингу регіональних цільових програм. Моніторинг було здійснено за підтримки програми “Громадянське суспільство та належне врядування” Міжнародного фонду “Відродження”.
Регіональні цільові програми та бюджети областей: перші підсумки моніторингу
Денис Черніков
Фінансова самодостатність місцевих бюджетів є проблемою номер один в порядку денному розвитку місцевого самоврядування. Бюджети територіальних громад на понад 60% залежать від субвенцій, дотацій та трансфертів з державного бюджету. Збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів – це мрія політиків як від влади, так і опозиції. Відповідні законопроекти народжуються дюжинами, але законами з них стають хіба одиниці. Отже, якби місцеві потреби були б задоволені у повному обсязі, то чи змогла б місцева влада витратити ці кошти ефективно та прозоро?
Експерти дослідили питання доступності інформації про регіональні цільові програми в економічній сфері (сільське господарство, розвиток підприємництва, енергоефективність, будівництво тощо), і одночасно – доступність інформації про відповідні видатки бюджетів областей, АР Крим, м. Києва та Севастополя.
У більшості регіонів України регіональні цільові програми, а також програми соціально-економічного розвитку доступні безпосередньо на сайтах обласних державних адміністрацій або обласних рад регіональні. Разом з тим, у 9 регіонах наявні лише переліки з реквізитами рішень обласних рад. Це дещо ускладнює вільний доступ до текстів програм, оскільки структура сайтів не є типовою, і для пошуку відповідної інформації необхідно витратити достатньо часу.
На користь цього свідчить, наприклад той факт, що чиновники Державної служби України з питань регуляторної політики та підприємництва не мали можливості повністю проінвентаризувати всі наявні регіональні програми у сфері підтримки підприємництва. У відповідному переліку на сайті служби для Івано-Франківської, Львівської, Миколаївської, Полтавської, Херсонської областей, АР Крим та м. Києва є лише посилання на реквізити, але повні тексти програм відсутні.
Але більш важливою на сьогодні проблемою є доступність інформації про фінансування регіональних цільових програм. Програми, що передбачають певну підтримку економічної діяльності, розробляються, як правило, для сфер сільського господарства, енергоефективності, розвитку підприємництва, інвестицій тощо. Важливо, що у багатьох випадках ці програми передбачають три категорії джерел фінансування – за рахунок державного бюджету, місцевих бюджетів та з інших джерел, тобто приватних коштів або коштів міжнародної технічної допомоги. При цьому, у більшості випадків звіти про результати реалізації програм не публікуються. Відтак платникам податків практично неможливо визначити не тільки ефективність виконання, але й за рахунок чого досягнутий результат. Наприклад, якщо кредитування малого та середнього бізнесу за рахунок приватного сектору в певному регіоні становить понад 10 млн.грн., то чи є сенс витрачати на це з обласного бюджету ще 500 тис. гривень?
Практика публікації бюджетної звітності обласними держадміністраціями є ще більш несистемною. Регіональні програми прийняті для виконання заходів за рахунок всіх бюджетів регіону (обласного, бюджетів міст, інших територіальних громад). Разом з тим,– на сайтах обласної влади можуть бути опубліковані звіти про виконання лише обласних бюджетів (без бюджетів інших громад на території області). Як варіант, інформація по місцевим бюджетам може бути представлена лише у вигляді агрегатів, або ж обласна держадміністрація обмежиться інформацією лише про власні видатки як головного розпорядника бюджетних коштів.
Ці тенденції сформувалися, на нашу думку, через двозначні положення статті 28 Бюджетного кодексу України стосовно доступності інформації про бюджети. У статті передбачено, що інформація про виконання бюджету, в т.ч. місцевого за видатками і кредитуванням бюджету має бути представлена деталізовано за групами функціональної класифікації.
Тобто, якщо йдеться про місцеві бюджети, немає однозначної вказівки, чи потрібно наприклад зазначити лише групу “Інші послуги, пов`язані з економічною діяльністю”, або розшифрувати напрями, з яких вона складається, зокрема – “Фінансування енергозберігаючих заходів”, “Підтримка малого і середнього підприємництва” тощо. Якщо саме таких змістовних рядків у звіті про виконання місцевого бюджету немає, громадянину практично неможливо встановити обсяг коштів, переданих на фінансування конкретної регіональної цільової програми. Це стосується і програм у сфері сільського господарства.
На прикладі однієї з програм підтримки агропромислового комплексу в АР Крим можна побачити, наскільки є узгодженими бюджетний процес та процес вироблення галузевої політики.
Автономна Республіка Крим у порівнянні з іншими регіонами України у 2012 році отримала найбільший обсяг підтримки агропромислового комплексу за рахунок державного бюджету – майже 165 млн.грн.1 , що становило 8,7% усього обсягу підтримки АПК з держбюджету. Основна частка цих коштів (118 млн.грн.) була використана на підтримку хмелярства, закладення молодих садів та виноградників, що для Криму цілком логічно.
Що в цій ситуації нелогічно – обсяг сільськогосподарського виробництва Криму за даними Мінекономрозвитку та Держстату України за 9 місяців 2013 року (тобто наступного за одержанням значної бюджетної підтримки) впав майже на 4%, що взагалі є нонсенсом для такої галузі, як агропромисловий комплекс. АПК України у 2013 році стабільно зростав: плюс 3% за 9 міс., плюс 13,7% за рік.
Менше з тим, у 2013 році, згідно даних Мінагрополітики, Крим знову є одним з лідерів за обсягами підтримки – 30,8 млн.грн., або 7% загального обсягу (враховані програми підтримки тваринництва, хмелярства та виноградарства).
При цьому апетити місцевої влади в рази перевищують можливості бюджету. У Криму в 2012-2013 роках діяла регіональна цільова програма розвитку аграрного сектору2, яка передбачала фінансову підтримку АПК за рахунок державного бюджету 453,2 млн.грн. у 2012 році, 374,8 млн.грн. – у 2013 році. За рахунок бюджету республіки додатково планувалося фінансувати 24-25 млн. грн. щорічно.
Відкриємо звіт про виконання бюджету Криму за 2012 рік (розміщений на сайті Верховної Ради України). Закладено в бюджеті лише 13,7 млн. з 24, профінансовано – 2,8 млн. грн., тобто п`ята частина. Основна частка цих коштів пішла на підтримку сільгоспвиробників за збереження поголів`я молочних корів (2,3 млн.грн.), що, знову ж таки на 40% менше показника, закладеного в згаданій програмі.
Далі – більше. У 2013 році (дані за січень-вересень) з державного бюджету на виплату дотації фермерам за утримання та збереження молодняку великої рогатої худоби в Крим надійшло майже 1,8 млн. грн., що взагалі не було передбачено регіональною програмою розвитку АПК!
Тепер про результати. Звіт Ради Міністрів АР Крим за 2012 рік3 повідомляє про те, що з метою «стабілізації молочного тваринництва» 11 підприємств одержали підтримку з республіканського бюджету в сумі 3,1 млн. грн. Тобто на 800 тис. більше показаних у звіті про виконання бюджету. При цьому інфографіка на сайті Ради Міністрів АРК доповідає про … 500 тис. гривень виділених на підтримку молочного скотарства за 2012-2013 роки, і, відповідно – зростання поголів`я худоби на 15%. Це чудово, бо програма планувала це зростання взагалі на рівні 1-2%. А звіт Ради Міністрів АР Крим одночасно каже про скорочення поголів’я худоби у 2012 році на 4%… Але ж очікуваний результат підтримки молочного скотарства у програмі був взагалі вказаний інший – збільшення надоїв на 1 корову…
Хіба в цьому випадку можна говорити про якусь узгодженість регіональної програми з бюджетним процесом на рівні регіону та країни? А також про фактично проведені видатки бюджету регіону – 500 тис., 2,3 млн., 3,1 млн. гривень – яка цифра правильна?
Цей випадок наведений виключно для порівняльного аналізу положень регіональних цільових програм та бюджетного процесу. Він не має на меті дати оцінку дій органів влади або доцільності державної підтримки сільського господарства.
У наступних матеріалах будуть більш детально проаналізовані тенденції, пов`язані з регіональними цільовими програмами та бюджетним процесом.
_________________________________________
1 Дані про держпідтримку АПК надані Мінагропродом на запит про одержання публічної інформації.
2 http://zakon2.rada.gov.ua/krym/show/rb0658002-11/print1384280617865071
3 http://www.rada.crimea.ua/textdoc/ru/6/project/817pr.pdf
4 http://www.ark.gov.ua/images/itog_site_21.jpg
Контакти:
Лабораторія законодавчих ініціатив
Денис Черніков
denys.chernikov@gmail.com
***
Мета програми “Громадянське суспільство та належне врядування” – сприяти участі об’єднань громадян у здійсненні моніторингу діяльності органів публічної влади, захисті й лобіюванні спільних інтересів різних соціальних груп, а також забезпечувати їх залучення до процесу вдосконалення та впровадження нормативно-правових актів на загальнодержавному й місцевому рівнях.
