«Стратегія», «місцева цільова програма», «бюджетна програма» — ці терміни часто асоціюються з бюрократією та незрозумілими документами. Однак правильно написані місцеві програми дійсно можуть покращити життя вашої громади. Тому розібратися з цими термінами нам допомогла Ольга Омельчук, експертка з місцевого самоврядування та регіонального розвитку. Цей конспект зроблений на основі майстерні Ольги в рамках Лабораторії стійкості.
Коли говорять про місцеву програму, то зазвичай мають на увазі документ, де прописано, яким способом органи влади домовилися з громадою впроваджувати зміни. Також програма — це порядок і послідовність дій. Однак найважливішим залишається те, що вона є домовленістю, яка розроблена за участю громади і відповідає інтересам громади. Це також домовленість про те, як будуть використовуватися місцеві бюджетні кошти, і в ідеалі кожен житель громади може взяти до рук текст програми, і зрозуміти це.
Однак, на жаль по факту в Україні програми часто досі приймаються формально. Нерідко буває так, що та сама програма приймається багато років поспіль. Буває і так, що текст програми написаний незрозумілою для жителів громади мовою, або громада взагалі не приймає ніякої участі в розробці програми. Тому важливо, щоб ГО та жителі громади розуміли, що таке місцева програма, і як вони можуть вплинути на її розробку.
Які бувають місцеві програми
Ви часто можете чути формулювання «місцева програма» та «місцева цільова програма». По суті, між цими назвами немає різниці, «цільова» означає лише, що програма має певне конкретне завдання, стосується конкретної сфери життя громади. Проте, варто розрізняти ще декілька програм, окрім цільової.
В першу чергу, це — бюджетна програма. Якщо цільову програму громада не зобов’язана мати, то от бюджетну — зобов’язана. Адже відповідно до неї витрачаються місцеві бюджетні кошти. Найвищою програмою є стратегія громади. Всі ці програми мають прийматися через обговорення з громадою. І всі вони пов’язані між собою.
Загалом програма, в даному контексті, є сукупністю завдань та заходів, пов’язаних строками виконання та виділеними ресурсами. І найбільш довготривалою з цих програм є стратегія громади. Всі інші програми так чи інакше підпорядковані їй.
Стратегія розвитку відображає бачення громадою свого майбутнього. В стратегії визначається ціль, яку розбивають на операційні цілі. Саме під операційні цілі і пишеться місцева цільова програма, і вона не повинна суперечити стратегії.
Місцева цільова програма створюєтеся для розв’язання конкретної проблеми. Тому місцева цільова програма охоплює менший проміжок часу, аніж стратегія, як правило — рік. Місцевих цільових програм може бути багато, однак не обов’язково мати програму для кожної сфери життя громади.
Бюджетна програма схожа на місцеву цільову програму, вона теж має узгоджуватися з стратегією. Цільова програма та бюджетна програма мають схожий склад, тому їх буває важко розрізнити. Однак бюджетна програма говорить не стільки про розв’язання певної проблеми, як про розподіл коштів. Бюджетну програму приймає місцева рада, готує профільний відділ. Її, по ідеї, також мають приймати після обговорення з громадськістю. В бюджетній програмі обов’язково визначається розпорядник.
Більше про стратегію і те, з чого вона складається
Як вже було зазначено, стратегія має відображати шлях розвитку громади. Без правильно прописаної стратегії громада не може системно та стало розвиватися. Це — документ, розрахований приблизно на 5 років. Стратегія має бути прийнятною для громади та сприйнятою нею. Тобто, громада має розуміти і приймати цю стратегію.
Стратегія розпочинається з місії. Місія відповідає на питання: Для чого існує громада, про що вона? Які унікальні особливості та конкурентні переваги має ця громада? Які ресурси вона має?
Візія — це те, що часто плутають з місією. Візія відображає те, якою громада має бути після реалізації стратегії. Стратегія є способом досягнення візії. Візія має бути максимально чіткою. Наприклад, якщо громада вже є логістичним центром, то візія може бути — стати другим за значенням логістичним центром України через 5 років. Важливо, щоб місія та візія не були занадто узагальненими, схожими на ті, що мають сусідні громади.
Європейські стандарти також рекомендують у стратегії прописувати цінності громади. Однак в Україні в стратегіях їх прописують рідко. Цінності — погляди на те, що важливо для громади. Вони будуть слугувати певними обмеженнями. Наприклад, якщо для громади не є цінністю збереження довкілля, то, можливо, немає сенсу створювати там завод з переробки сміття.
Потім в стратегії визначаються цілі. Вони є кроками до досягнення візії. Кожна стратегічна ціль розбивається на операційні цілі. А операційні цілі, своєю чергою, розгалужуються на завдання і проєкти. Наприклад, ви хочете розвинути підприємницькі навички у молоді з вашої громади. Тоді стратегічна ціль — економічний розвиток громади через пожвавлення підприємницької діяльності. Операційна ціль — зміна освітньої моделі в межах громади. А одним з завдань/проєктів може бути запрошення фахівців, що будуть навчати молодь основам підприємництва.
Важливо, щоб завдань та заходів було достатньо для досягнення операційної цілі. Важливо також прописувати термін реалізації завдань та того, хто відповідає за кожне завдання. Якщо завдання, або заходи не були реалізовані, то потім у звіти потрібно прописати, чому так сталося. І подумати, чи має хтось нести за це відповідальність.
Як складати стратегію
Є такі етапи стратегічного планування:
- створення робочої групи;
- створення профілю громади та аналіз поточного стану;
- SWOT-аналіз;
- соціологічне дослідження та визначення пріоритетності очікування;
- створення фокус-групи;
- створення проєкту та визначення індикаторів розвитку;
- фахові консультації, погодження проєкту;
- презентація проєкту, громадські слухання;
- затвердження стратегії.
Як можна помітити, стратегічне планування розпочинається зі створення робочої групи. До робочої групи обов’язково мають входити саме ті люди з громади, що є активними та готові працювати. Під час аналізу профілю громади та SWOT-аналізу ви аналізуєте, які проблеми і потенціал є у громаді. Для цього можна залучити запрошених експертів.
Соціологічне дослідження включає анкетування та роботу в групах, коли жителі громади визначають, чого хочуть від стратегії. Результатом є список побажань. Після цього робочі групи визначають пріоритетність цих очікувань. Наступний етап — створення фокус-груп по кожному з напрямків стратегії, щоб врахувати, що потрібно для досягнення цілей у кожному напрямку.
Далі необхідно продумати індикатори. Це дуже важливий крок, адже без правильно визначених індикаторів ви не зможете зрозуміти, наскільки успішно реалізується стратегія. В Україні на жаль не в кожній стратегії та програмі прописані індикатори.
Після цього відбуваються фахові консультації та погодження проєкту стратегії. Далі — проєкт презентується на громадських слуханнях. Тут проблема в тому, що далеко не в кожній громаді є люди, які можуть читати і розуміти стратегію. Важливо, щоб ГО вчили їх цьому, спонукали брати участь у обговореннях.
Створення цільових програм
Створення місцевої цільової програми починається з ініціювання її розроблення. Найчастіше ініціюють ОМС, але це можуть бути і ГО, і окремі жителі громади, тут немає обмеження. Вже на цьому етапі мають починатися громадські обговорення, але на практиці далеко не завжди так виходить. Буває, що громада — пасивна, або не розуміє як працює місцева програма і пропонує те, що навіть не входить до повноважень громади. Тут, знову ж таки, потрібно підвищувати рівень обізнаності в цих питаннях.
Для розробки МЦП має бути підстава, проблема, яку вона має розв’язати. І в МЦП має міститися те, що вже є в стратегії. Наприклад, якщо в стратегії немає спорудження космічної станції, то цільова програма не може бути про спорудження цієї станції.
Після цього ви готуєте пропозиції щодо наявності підстав для розробки програми. Фінансовий відділ ОМС вам відповість щодо цього, надасть позитивний висновок, якщо підстава дійсно є. Тому вам з самого початку варто подумати, чи враховують ваші пропозиції фінансові можливості громади.
Після отримання висноку від фінансового відділу можна готувати проєкт розпорядчого документу. Як правило, його готуєте виконком. Важливо, щоб було вказано строки розробки програми, вони мають складати місяць, можливо, трохи більше. Інакше ці документи можуть «лягти в стіл», процес зупиниться.
Далі можна розробляти проєкт програми. Швидше буде, якщо ви самі розробите чернетку програми і принесете ОМС. Після цього розробкою проєкту буде займатися уповноважена особа (відділ виконавчого комітету), буде створено цільові робочі групи. Як і у випадку зі стратегією, доцільно створити декілька робочих груп, що будуть працювати над різними напрямками програми.
На цьому етапі варто враховувати загальну рекомендовану структуру МЦП. Будь-яка програма розпочинається з паспорту, він розміщується на самому початку програми і містить основну інформацію про неї. Саме на паспорт, як правило дивляться і депутати, і інвестори в майбутньому. В документі має бути визначена проблема, яку вирішує програма, та причини цієї проблеми. Необхідно обґрунтувати, чому вирішення проблеми потребує програми, і які кошти та ресурси потрібні для реалізації. В програмі також прописуються завдання, які відповідають операційним цілям, та строки їх реалізації. А також — відповідальні виконавці. Як і стратегія, програма обов’язково має містити індикатори.
Затвердження та реалізація програми
Щоб програму затвердили, вона має пройти експертну оцінку. Експерти з різних сфер мають перевірити, наскільки програма відповідає пріоритетам стратегії. Після цього кожен з учасників надає свої висновки, пропозиції для доопрацювання. Якщо всі висновки позитивні, то програма направляється до виконкому, який її розглядає та попередньо погоджує. І, нарешті, проєкт виноситься на голосування депутатів місцевої ради.
Якщо програму затверджують, то її необхідно розмістити на сайті громади. У ваших інтересах також розмістити її на якомога більшій кількості платформ, щоб жителі громади її побачили і висловили свою думку.
Після погодження можна розпочинати реалізацію програми. І розпочинається вона з того, що головний виконавець, зазначений у програмі, надає фінансовому відділу дані щодо фінансування. Після цього потреби програми необхідно включити у місцевий бюджет на рік.
Загалом програма здійснюється шляхом виконання завдань та заходів. Цим займається, в першу чергу, відповідальна особа, зазначена в проєкті програми. Це має бути хтось з ОМС. В програмі також можна визначити співвиконавців, яким може бути і ГО. Пам’ятайте, що ви можете вносити зміни до програми, якщо цього вимагає ситуація. Однак під час реалізації необхідний моніторинг і оцінка.
Моніторинг, оцінка та звітування
Моніторинг — це постійний процес, що відбувається під час всього терміну реалізації програми. Моніторинг контролює ефективне використання коштів в межах програми і демонструє її ефективність загалом. Також, однією з цілей моніторингу є забезпечення того, щоб завдання та заходи вкладалися в дедлайни.
Ви здійснюєте моніторинг на основі звітів, які надають виконавці. Для моніторингу і потрібні індикатори, які закладаються у програмі. Ви порівнюєте базові та фактичні показники, щоб оцінити успішність виконання. Обов’язково має бути щорічний звіт, доповнений інформацією про виконання індикаторів. Якщо індикатори не виконуються, то необхідне пояснення цієї ситуації у звіті.
Іноді на основі даних моніторингу громада, або ОМС приходять до рішення про припинення програми. Через те, що вона виявляється неуспішною, або втрачає актуальність. Але і для дострокового припинення програми необхідний звіт, який відображає досягнення програми та причини припинення.
Всі звіти обов’язково мають бути в загальному доступі, публікуватися на сайті громади. Але важливо, щоб звіти потрапляли і в медіа, і в соцмережі, які читають жителі громади.
Більше про індикатори програми
Є три типи індикаторів, які визначені європейськими стандартами: outputs — індикатор продуктів, outcomes — індикатор досягнень та impacts — індикатор впливу.
Сьогодні в Україні в місцевих програмах найчастіше використовують індикатор продукту. Це — простий базовий індикатор, який вимірює лише матеріальний аспект реалізації програми. Він вимірюється в абсолютних цифрах. Наприклад, якщо ви хочете навчати дітей підприємництва, то індикатор продукту буде стосуватися кількості уроків, або дітей, які пройшли навчання. Ці індикатори можуть бути ефективними для заходів, але не можуть виміряти довготривалий вплив всієї програми.
Індикатори досягнень складніші, вони покликані порівняти бажаний результат з наявним. Ці індикатори як правило відображаються у відсотках. Наприклад, наскільки відсотків стало більше ФОПів у громаді після запровадження програми підтримки підприємців. Такий відсоток буде кількісним показником. Але серед індикаторів досягнень є також якісні показники, які важче виміряти. Якісним показником буде, наприклад, покращення доступності громадського транспорту.
Індикатори впливу показують довгостроковий результат. Їх виміряти найважче. Наприклад, ви проводите заходи, спрямовані на збільшення конкурентоспроможності випускників шкіл у громаді. Тут індикатором продукту буде кількість проведених заходів, індикатором досягнень — збільшення кількості учнів з громади, що вступили на бюджет у ВНЗ, а індикатором впливу — довгострокове покращення економічної ситуації в громаді завдяки цьому.
Для комплексного аналізу реалізації програми бажано застосовувати всі три типи індикаторів.
Адвокація для прийняття місцевих програм
Адвокація є один з найкращих інструментів, які допоможуть вам досягти затвердження місцевої програми. Адвокація — це здійснення тиску на владу різними методами для прийняття рішень. В цьому випадку, чим більше людей дізнаються про проблему і про вашу адвокаційну кампанію, чим більше людей буде залучено до тиску, тим ефективнішою буде адвокація.
Адвокацію розділяють на зовнішню і внутрішню. До зовнішньої адвокації залучена вся громада, а до внутрішньої — вузьке коло осіб, дотичних до прийняття рішень. Тому налагоджені контакти з окремими представниками ОМС теж впливають на успіх адвокації.
Один з найефективніших типів зовнішньої адвокації — медіаадвокація. Вона, як правило, спрямована на вирішення конкретної соціально-політичної проблеми, активно залучає та вивчає цільову аудиторію, щоб згуртувати населення. Згуртування населення може допомогти вам в тиску щодо затвердження програми. Використовуйте ті медіа, які найпопулярніші у вашій громаді. Це можуть бути і соцмережі, і друкована преса, і локальні сайти.
Медіаадвокація залучає увагу через популярність. І в цьому є один недолік — вона найчастіше створює поляризоване сприйняття світу у авдиторії, представляє два протилежні погляди. Наприклад, якщо медіа будуть писати про цільову програму по створенню сміттєпереробного заводу, то вони напишуть два сценарії. Перший — в громаді споруджують завод і все добре, другий — сміттєзвалище отруює довкілля і все погано. Однак під час обговорення та прийняття програми потрібно зупинитися на певному серединному сценарії, компромісі.
Для зовнішньої адвокації важливе також навчання громади. Перед початком адвокаційної кампанії збирайте жителів громади і пояснюйте, на яку проблему спрямована адвокація, і як її можна вирішити. Часто людям просто бракує знань для здійснення змін. Наприклад, люди не ходять на слуханнях щодо бюджетної програми, бо просто не знають, як відбувається бюджетний процес. Необхідно привчати громаду залучатися до постійного процесу обговорення та аналізу місцевих програм.
Для зовнішньої адвокації також необхідний пошук союзників. Якщо у вас будуть союзники в різних сферах та групах, то ви зможете створювати спільні ініціативи. Також ваші партнери часто можуть запропонувати новий погляд на проблему. Загалом процес адвокації рухається, коли ви нарощуєте потенціал груп та організацій.
Для внутрішньої адвокації можна залучати депутатів, якщо вони є вашими союзниками. Депутат може брати участь і мати голос у профільних групах та комісіях. Йому доступні такі інструменти, як депутатське звернення та депутатський запит. Депутатський запит озвучується на засіданні ради, в ньому депутат просить затвердити або розглянути певне рішення. У відповідь на депутатське звернення можуть надати інформацію, яка не є публічною. Депутати також мають право негайного прийому у в установах будь якої форми власності на рівні громади майже будь-якій державній установі.
Основі правила адвокації та підстави для неї
Адвокаційна кампанія має враховувати, що всі, кого вона стосується — громада, ГО, ОМС — пов’язані між собою та взаємозалежні. Це можна використовувати і для тиску. Ви не можете притягнути до юридичної відповідальності депутатів, які не голосують за програму, але необхідні санкції для порушників. Так, наприклад, як метод тиску на чиновників можна використовувати громадський осуд після поширення інформації, маєте бути принаймні політична відповідальність за рішення.
Часто найважчим в адвокаційній кампанії буває технічне обґрунтування. Адже для внесення проблеми до місцевої програми ви спочатку збираєте та аналізуєте інформацію. Тут потрібне технічне обґрунтування — опис проблеми з показниками, розрахунками та аналізом. Можливо, для цього найкраще залучати фахівців зі сторони.
Важливо правильно формулювати цілі адвокації. Ви маєте не лише вказувати на проблему, а й пропонувати план дій. Адвокація має бути спрямована на вузьку ціль. Наприклад, варто говорити не про навчання старшокласників новим навичкам, в про кількість бюджетних місць, які отримає молодь з громади. І про те, як залучення фахівців допоможе їх навчати. Також найкраще, якщо в адвокації ви можете апелювати до прав людини. Кажіть, наприклад, що існування сміттєзвалища порушує право на здоров’я.
Є такі основні підстави для адвокаційної кампанії:
- доручення виборців
- місцева ініціатива
- громадські слухання
- електронні петиції
- колективні звернення.
Тут особливу увагу потрібно звернути на перші три пункти. При дорученні виборців виборці приходять з дорученням до певного депутата. Доручення має стосуватися вирішення питання в межах його компетенцій. Якщо депутат нічого не зробить для виконання доручення, то його навіть може притягнути до відповідальності.
Місцева ініціатива щодо затвердження програми або внесення в неї змін починається з письмовою заявою. Підписати її мають більш трьох людей. Необхідно організувати збори зацікавлених і зареєструвати їх у міській раді. На цих зборах необхідно вести протокол засідання, який потім передається виконкому. Після реєстрації ініціативної групи можна починати адвокаційну кампанію.
Громадські слухання — це збори громадян за участі представників чи представника влади. Ви повідомляєте місцеву владу про слухання і вони мають прислати від себе принаймні одного представника. Нерідко ОМС самі ініціюють громадські слухання. На слуханнях відбувається аналіз та обговорення програми. Тут також необхідно вести протокол, який потім передадуть виконкому.
