Експерти Центру досліджень місцевого самоврядування проаналізували проект змін до закону України про житлово-комунальні послуги
Експерти Центру досліджень місцевого самоврядування проаналізували проект змін до закону України про житлово-комунальні послуги. Публікацію підготовано в межах проекту “Громадські ініціативи в реформуванні житлово-комунального господарства” за підтримки програми “Посилення впливу громадянського суспільства” Міжнародного фонду “Відродження”.
Аналіз Проекту змін до Закону України про житлово-комунальні послуги
Відклавши прийняття Житлового Кодексу, проти якого громадськість досить гостро виступала, законодавці взялися за просування певних норм з Житлового Кодексу у поправках до профільних законів. Власне першою спробою впровадити зміни щодо управительства появилися в поправках до Закону України “Про житлово-комунальні послуги”. Проте якщо в Житловому Кодексі спостерігалась спроба об’єднати проблематику і управління житлом і створення ОСББ, а також соціального житла та інші сфери житлового законодавства в єдину кодифіковану систему була, хоча і недолуга, то зараз будуть спостерігатись точкові вкраплення необхідних нормативних поправок. Це приведе відповідно до подальшої розбалансованості різних законів, як Закон про ОСББ і Закон про ЖКП і невідповідність один одному.
Перша новація, хоч і вже давно дискутована, яку пропонується внести до Закону України “Про житлово-комунальні послуги” це усунення поняття “балансоутримувач”. В статті 1, як і у всьому тексті закону усувається поняття “балансоутримувач”, що само по собі є позитивним кроком. Проте, замість цього поняття водиться термін “виконавець послуги з управління будинком” – особа, яка за договором з власником здійснює управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд (далі – управління будинком) і забезпечує його належну експлуатацію відповідно до закону та умов договору. Разом з тим творці проекту пропонують видалити з Закону термін “управитель”, що на нашу думку не є однозначно добрим, так як це поняття використовується у Законі про ОСББ .
Повноваження органів виконавчої влади додається (в статті 5) розробка, затвердження та реалізація загальнодержавних освітніх програм щодо професійної підготовки фахівців, формування принципів здійснення оцінки відповідності фахівців у сфері надання послуг з управління будинками. Тобто слід чекати в мабутньому сертифікації такого роду діяльності? То чому подібні умови, спосіб навчання та правила гри на ринку не включити відразу до закону, зробивши їх чіткими та прозорими?
Статтю 7 Закону стосовно повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг доповнено участю в підготовці, перепідготовці, підвищенні кваліфікації персоналу у сфері управління будинками. З чого можна зробити висновок що основою такої участі стануть державні ресурсні центри чи управління ЖКГ, тобто ОМС в такий спосіб теж впливатимуть на виконавців.
Також, ОМС відповідатимуть за забезпечення реєстрації протоколів рішень власників (співвласників) квартир, житлових та нежитлових приміщень, що розміщені у багатоквартирному будинку, щодо визначення виконавця послуг з управління будинком, складання та подання звітності центральному органу виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства за встановленими ним формами. Тобто передбачається створення нової бюрократичної системи звітування, котра буде затягувати в часі легітимацію протоколів рішень зборів власників, аби збільшити період тяганини і “безгосподарності” (а згідно пропонованих повноважень ОМС це вигідно).
І найбільш незрозумілим є надання ОМС права участі у голосуванні на загальних зборах власників (співвласників) квартир, житлових та нежитлових приміщень, що розміщені у багатоквартирному будинку, а також ініціювання проведення таких зборів. Участь в якості кого? Чи надається ОМС право контролю чи право голосу (скажімо в комунальних будинках)? Таке нечітке і фривольне формулювання потребує уточнення і тлумачення, інакше можливі проблеми з виконанням такої норми і з відповідністю Закону Конституції.
Як згадано вище, Проект цілком усуває поняття управитель з правового поля України. Зокрема, стаття 19 доповнена пунктом 4 про особливий статус виконавця послуги з управління будинком – як особливого учасника відносин у сфері житлово-комунальних послуг, який залежно від цивільно-правових угод може бути споживачем, виконавцем або виробником.
Статтю 23 про права та обов’язки власника доповнена правом визначати виконавців житлово-комунальних послуг відповідно до цього Закону. Проект дублює положення ЦКУ, надаючи власнику право затверджувати умови договорів з виконавцями житлово-комунальних послуг (але з урахуванням обов’язкових вимог типових договорів, затверджених КМУ), та визначати, осіб які від їхнього імені уповноважені на укладання таких договорів (що теж вже й без того врегульовано ЦКУ). Оскільки попри обіцянки першого капітального ремонту, насправді все давно пущено на самоплив, тепер цей самоплив, як і відповідальність за своє житло переходить до власників, котрим дано право визначати, з урахуванням вимог законодавства, порядку та умов залучення, накопичення та використання коштів на проведення капітальних ремонтів та здійснення заходів з енергозбереження.
Цікавими є зміни стосовно вибору способу управління спільною нерухомістю. Власники (співвласники) реалізують свої права, передбачені Законом, з урахуванням наступних положень: Якщо в будинку власник всіх приміщень один – то він приймає всі рішення одноособово згідно Закону (з точки зору філологів – одноосібно).
Якщо ж в будинку є два і більше власника (співвласника) квартир, житлових та нежитлових приміщень, якщо не створено ОСББ чи житлово-обслуговуючий кооператив тощо, повноважним органом щодо прийняття рішень вважаються загальні збори власників (співвласників) квартир, житлових і нежитлових приміщень у будинку в порядку, визначеному цим Законом, та іншими нормативно-правовими актами, які регулюють відносини у цій сфері. На нашу думку, таке важливе питання окрім ЦКУ, має бути чітко, повне і вичерпно бути врегульоване в профільному законі – чи про ЖКП чи ЖК. Адже питання зборів власників приміщень в ББ зачіпає всіх, окрім бездомних, отже воно надто важливе, аби допустити маніпуляції чи брак регулювання. Якщо ж відповідно до вимог спеціальних законів створено організацію для представництва їхніх спільних інтересів (об’єднання співвласників багатоквартирного будинку, житлово-обслуговуючий кооператив), порядок прийняття рішень визначається законом і статутом такої організації.
Рішення загальних зборів власників з винесених на розгляд питань приймаються простою більшістю голосів власників, які особисто або через уповноважених представників узяли участь у загальних зборах (а яка роль ОМС, згідно вищеназваних його повноважень?) Кожен власник квартири, окремого житлового чи нежитлового приміщення має один голос. У разі якщо квартира, приміщення у складі будинку перебуває у спільній сумісній власності кількох осіб, вони мають визначити особу, уповноважену представляти їхні інтереси під час голосування на загальних зборах. А як бути власнику в котрого в одному будинку декілька окремих квартир чи приміщень?
Загальні збори власників вважаються правомочними, якщо на них присутні не менше двох третин власників або їх повноважних представників від загальної кількості власників.
Рішення загальних зборів власників оформляється протоколом у порядку, встановленому загальними зборами та нормативними документами КМУ. Знову ж закон не врегульовує важливого аспекту прийняття рішень – адже саме закон має чітко вказати вимоги до оформлення протоколу – саме протокол є визначальним документом в прийнятті рішення з вибору виконавця послуги з управління, тобто саме протокол буде вирішальним доказом у майбутніх спорах – як судових, так і позасудових
Негативним є і те, що Порядок проведення загальних зборів власників, а також прийняття рішення загальними зборами шляхом проведення заочного голосування визначається КМУ, а не законом. Оці постійні відсилання до майбутніх ще не прийнятих постанов КМУ надають надто багато повноважень чиновникам профільного міністерства і відповідно, створюю поле для маніпуляцій і лобіювання вузькоорієнтованих рішень.
Неприйнятним є положення норми про те, власники різних будинків можуть приймати спільні рішення щодо вибору виконавця послуги з управління, умов договорів з виконавцями послуг, а також залучення, накопичення та використання коштів для капітального ремонту чи енергозбереження. В такий спосіб, неорганізованих власників, без ОСББ, просто гамузом віддадуть одній компанії. Власники в кожному будинку мають самостійно і окремо приймати рішення стосовно вибору виконавця чи управителя. Згадується пропозиція стосовно Квартальних Житлових об’єднань на противагу Асоціаціям ОСББ. Кожен будинок має мати окремі збори, окремі рахунки, бухгалтерію і окремі кошти – все інше це звичайні маніпуляції. А якщо врахувати, що оце спільне рішення має прийматись згідно майбутніх постанов КМУ, то поле для корупції взагалі неймовірне, адже там може з’явитися і КЖО, і одна компанія-виконавець на район чи ціле місто. Врахуймо і те, що ОМС згідно Проекту може призначати виконавця, на час, коли рішення стосовно вибору нема. Тобто суто теоретично можна цілому мікрорайону призначити одного виконавця (от якби ще не заважали вже створені ОСББ…).
Пункт 14 статті 23 Проекту ЗУ про ЖКП дає право будь-якому власнику оскаржити у судовому порядку рішення, прийняте на загальних зборах, якщо таке рішення прийнято, на його думку, з порушенням вимог законодавства та порушує його права і законні інтереси. Положення норми вірне, але тоді, за бажанням, можна оскаржувати і оскаржувати, і отримати хаос – а за той час ОМС призначає потрібного виконавця. Все це нагадує російський варіант розвитку подій.
Окремо від цього всього поставлено ОСББ і житлово-обслуговуючі кооперативи порядок прийняття – визначається спеціальними законами та статутами таких організацій. Таким чином, даний Проект змін, в разі прийняття суттєво стимулюватиме створення таких організацій – аби уникнути хаосу і маніпуляцій стосовно без-ОСББ-шних власників.
Творці проекту, як вже згадувалось вище, перекладають на плечі власників зобов’язання забезпечувати належне управління, утримання, безпечну експлуатацію, технічне обслуговування, поточний та капітальний ремонти такого будинку та прибудинкової території відповідно до технічних регламентів, стандартів, норм, порядків і правил, інших нормативно-правових актів, які регулюють взаємовідносини, що виникли при здійсненні діяльності з управління будинком.
Також стаття 23 завершується пунктом 17, котрий визначає розмір витрат на ЖКП, котрі зобов’язані сплачувати власники – пропорційно відношенню площі житлового чи нежитлового приміщення яке знаходяться в їх власності до загальної площі житлових та нежитлових приміщень будинку відповідно до цього Закону та інших законодавчих актів, що регулюють відносини у цій сфері.
Загалом стаття 23 Проекту велика за обсягом і складна до сприйняття, доцільніше було б вивести деякі її положення в окрему статтю, а загалом всі зміни і поправки окремий акт, або таки прийняти їх в ЖК.
Замість статті 24 “Про права та обов’язки балансоутримувача”, котрого просто усунули, вміщено “Особливості визначення власниками (співвласниками) квартир, житлових та нежитлових приміщень, що розміщені у багатоквартирному будинку, виконавця послуги з управління будинком”.
Власники приймають рішення щодо визначення виконавця послуги з управління будинком. відповідно до вимог статті 23 цього Закону. Неоднозначно слід поставитись до того, що ОСББ (чи ЖБК) як і просто особа (навіть ФОП?) може бути виконавцем послуги з управління будинком. З одного боку, це добре, бо в певній мірі легалізується безпосереднє управління (самоуправління), з іншого боку – чи не призведе це до оподаткування діяльності ОСББ як виконавця (подібна практика вже траплялась в Росії, де вдалось вгамувати апетити податківців тільки спеціальним рішенням Вищого Арбітражного Суду). Водночас, якщо ФОП може бути виконавцем, то така діяльність потребуватиме сертифікації, хоча сам її факт, як і самоуправління ОСББ, слугує підставою для розвитку конкуренції і здешевлення послуг з управління.
Негативним є положення пункту 3, статті 24 (згідно Проекту), за яким орган місцевого самоврядування на час відсутності прийнятих власниками рішень щодо визначення виконавця послуг з управління будинком, визначає тимчасового виконавця послуг з управління будинком для такого будинку.
По-перше, не зрозумілим є формулювання “на час відсутності”. Таке важливе питання має регулюватись конкретно, а то час відсутності може коливатись від секунди до вічності по-друге, це створює великі перспективи зловживань зі сторони ОМС (про що вже згадано вище), також узалежнення виконавців-управителів від вимог ОМС, відповідно власники не контролюють прийняття рішень ОМС-ом. Вимоги до участі в конкурсі (про який до речі – ні слова, тобто ОМС може не прозоро і на свій розсуд призначати управителя) невідомі, і якщо їх визначає ОМС – то вони будуть в кожному місті свої, що створить хаос.
На завершення статті подано вже стандартне формулювання що виконавець (тобто) управитель в будинку може бути тільки один.
Недолюблюючи поняття “управитель”, творці проект усунули й відповідну статтю, замість неї – стаття 25. Права та обов’язки виконавця послуги з управління будинком. Зберігши за виконавцем права із пункту 2 статті 25 ЗУ Про ЖКП, пропонується до пункту 2 про обов’язки додати
1) забезпечити збереження та підтримку в належному стані технічної і правоустановчої документації на будинок та його прибудинкову територію;
2) забезпечити здійснення обліку загальнобудинкових витрат комунальних послуг, облік та розподіл витрат власників (співвласників) будинку пропорційно до відношення площі житлового чи нежитлового приміщення, яке перебуває в їх власності до загальної площі всіх житлових та нежитлових приміщень такого будинку;
3) забезпечити відображення відомостей про будинок та його прибудинкову територію у даних обов’язкового обліку, складання і подання передбаченої законодавством звітності про такий будинок;
4) забезпечити ведення бухгалтерського та/або управлінського обліку операцій, пов’язаних з наданням житлово-комунальних та інших послуг власникам (співвласникам) будинку;
5) забезпечити накопичення коштів власників (співвласників) будинку для відшкодування витрат з проведення капітальних та аварійних ремонтів відповідно до рішень власників, з урахуванням вимог чинного законодавства;
6) забезпечити надання послуг (з можливістю залучення за договорами підрядних організацій) з утримання багатоквартирного будинку та його прибудинкової території, з капітального ремонту багатоквартирного будинку, споруд та елементів благоустрою на його прибудинковій території, з вивезення твердого побутового сміття;
7) забезпечити за дорученням та за рахунок власників (співвласників) будинку укладання договорів з виконавцями комунальних послуг (за винятком випадків, коли виконавець послуги з управління є виробником таких послуг);
8) забезпечити надання послуги з управління будинком у відповідності до Правил, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Стаття 26 доповниться пунктом 7 про те, що Типові договори про надання ЖКП та окремі вимоги до них затверджуються КМУ. Що дивно, адже логічніше просто внести зміни в ЦКУ – і там викласти вичерпні істотні умови та вимоги, що регулюватимуться державою, а все інше – на розсуд контрагентів.
Статтю 29 про Особливості укладення договорів у багатоквартирному будинку теж можна було б внести в ЦКУ.
Зокрема, окрім власника договори з виконавцями ЖКП можуть укладати орендар чи квартиронаймач з урахуванням умов відповідних договорів, укладених уповноваженими власниками такого будинку особами з такими виконавцями послуг, відповідно до статті 23 цього Закону. Якщо в будинку є договір з виконавцем послуги з управління то окремий договір про надання послуг з утримання будинків і прибудинкових територій не укладається.
Якщо управління будинком виконуються тимчасовим виконавцем то умови договору про виконання послуг з управління будинком визначаються відповідним ОМС, що порушує ЦКУ і змушує власників, котрим вже призначили виконавця всіма правдами і неправдами (дивіться механізм вище) пристати на будь-які вимоги і умови ОМС.
До розділу VIII «Прикінцеві положення» пропонується додати пункт 3 3. Органи виконавчої державної та місцевої влади як колишній власник житлових будинків у тримісячний строк з дня прийняття рішення власниками забезпечують передачу передбаченої законодавством належним чином оформленої технічної документації щодо цього будинку власнику чи виконавцю послуг з управління будинком.
І наостанок декілька зауважень загального плану. По-перше, для втілення ідеї обрано закон, який і без змін громіздкий, а ще й з ними – взагалі не читабельний. Зміни – косметичні, не змінюють суті закону, тобто залишають стару систему постачання та споживання послуг в ЖКГ. Таким чином залишається стара система контролю за якістю і виконанням, але вся відповідальність тепер на власниках, замість ЖЕКів.
По-друге, створення єдиного цілісного підходу та надання співвласникам спільного майна багатоквартирних будинків можливості самостійно обирати виконавців послуг з управління власним майном та інших житлово-комунальних послуг – ідея сама по собі гарна, але чи дійсно вона така якою здається? Адже ніхто не скасовував ЦКУ і можливість розпоряджатися своїм майном.
Необхідно внести зміни і до Житлового кодексу і до закону про ОСББ і до ЦКУ – так і проекти змін не розроблено і не внесено на розгляд ВРУ, а подібний підхід можна вважати половинчастим і шкідливим, бо виникає правова колізія норм різних НПА.
Таким чином, навіть не враховуючи питання тенденційності деяких положень проекту змін до закону про ЖКП, до нього є багато зауважень суто юридичного характеру. А з апробацією цих змін на практиці (в зв’язку із недоопрацьованими належно механізмами змін) проблем буде ще більше.
Контакти: Центр досліджень місцевого самоврядування, (032) 235 68 48, (032) 297 53 09, centredms@gmail.com
***
Мета програми “Посилення впливу громадянського суспільства” – сприяти розвитку системи захисту прав громадян як споживачів державних і комунальних послуг, посилювати спроможність громадських організацій щодо вироблення політики та впливу на прийняття політичних рішень із суспільно важливих питань.
