Громадський моніторинг виконання Україною умов для підписання Угоди про асоціацію з Євросоюзом
Станом на 1 жовтня 2013 року ми констатуємо певний прогрес, якого досягла Україна з моменту виходу нашого першого комплексного звіту (18 червня), по більшості з 11 критеріїв. В останні місяці значною мірою як реакція на неконструктивний тиск із боку Росії в Україні сформувався консенсус політичних еліт щодо пріоритетності виконання заходів для підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Як наслідок, з’явилася позитивна тенденція, зокрема в ухваленні потрібних законодавчих змін Верховною Радою.
Утім, станом на сьогодні немає впевненості, що ця тенденція й наявні досягнення є достатніми для того, щоб гарантувати підписання Угоди в листопаді. Ситуація наразі дозволяє різні інтерпретації того, наскільки “відчутним” є наявний прогрес, чи є склянка радше напівпорожньою, чи все ж радше напівповною. У політичній дискусії зараз переважає змагання інтерпретацій, а не фактів. У кінцевому підсумку міру “відчутності” прогресу буде оцінювати інституція, що сформулювала такий критерій – Рада ЄС, яка складається з представників усіх держав-членів. З кінця вересня працює її робоча група, а вже 21 жовтня Рада ЄС розгляне питання, чи підписувати Угоду з Україною. У разі розходження в позиціях рішення ще може бути прийнято на наступному засіданні 18 листопада (за 10 днів до Вільнюського саміту).
Уряд України, а також Комісар ЄС із питань розширення та політики сусідства Штефан Фюле демонструють великий оптимізм і позитив в оцінках, але багато в чому він ґрунтується на тому, чого ще тільки очікують (зокрема, йдеться про ухвалення нового закону про прокуратуру, якого ще навіть не внесли до парламенту). Водночас Європейський парламент іще раз відсунув останній термін звітування місії Кокса-Кваснєвського – на 15 листопада. З одного боку, це означає, що ЄС не знімає принципового питання Юлії Тимошенко як умови підписання Угоди, а з іншого – що досі є час для його розв’язання.
У сфері виборів різні сторони нарешті розпочали (ініційовану ЄС) відкриту дискусію стосовно реформування виборчого законодавства (правда, поки що без конкретних результатів). Головним позитивом у цій сфері стало призначення виборів на 15 грудня в п’яти виборчих округах, де на минулорічних парламентських виборах не було обрано депутатів-мажоритарників. Водночас досі не розв’язаною є проблема двох депутатів-мажоритарників, яких позбавлено мандатів сумнівними рішеннями суду. Мало того, до їх числа додався ще один такий випадок. Також на підставі суперечливого рішення Конституційного Суду відкладено місцеві вибори в Києві.
Досягнуто прогресу у виконанні пілотного рішення Європейського суду з прав людини “Юрій Миколайович Іванов проти України”: внесено відповідні зміни до законодавства про виконання рішень вітчизняних судів щодо заборгованих державою соціальних виплат. Але досі не виконано низки знакових рішень Європейського суду з прав людини, зокрема стосовно Юрія Луценка, Юлії Тимошенко, Олександра Волкова, Олексія Вєрєнцова.
Помітні позитиви від імплементації нового Кримінального процесуального кодексу (зокрема, суттєве зменшення числа осіб у СІЗО), започаткування роботи системи безоплатної правової допомоги та Національного превентивного механізму проти тортур. Внесено деякі поліпшення у Кримінально-виконавчий кодекс щодо режиму тримання ув’язнених.
Внесено на розгляд парламенту зміни до Конституції щодо реформування судоустрою, які отримали позитивні висновки Венеціанської комісії та Конституційного Суду. Але проігноровано потребу паралельного внесення ґрунтовних змін до профільного закону про судоустрій, без чого ці конституційні зміни можуть лише ще більше посилити політичну залежність суддів, передусім від Президента.
Готується до внесення в парламент новий проект закону про прокуратуру, який у жовтні має отримати висновок Венеціанської комісії. Водночас є зволікання зі створенням Державного бюро розслідувань і реформою органів внутрішніх справ. Було ухвалено низку важливих законів у сфері боротьби з корупцією, втім, вони ще потребують удосконалення.
До середини жовтня очікується доопрацювання Концепції внесення змін до Конституції для повторного її розгляду Конституційною Асамблеєю. Проігноровано отриманий у червні критичний висновок Венеціанської комісії стосовно чинного закону про всеукраїнський референдум, який, зокрема, дозволяє вносити зміни до Конституції в неконституційний спосіб.
Внесено зміни до Конституції, якими розширено повноваження Рахункової палати Верховної Ради. Відтепер вона має контролювати не лише витрати, а й надходження до державного бюджету. При цьому її повноваження все ще не поширюються на місцеві бюджети. Уряд ухвалив (але досі не опублікував) Стратегію управління державними фінансами. Водночас не видно прогресу в підготовці програми імплементації Угоди про асоціацію, а також в усуненні занепокоєнь ЄС стосовно протекціоністських заходів України в торгівлі.
Для посилення впевненості в позитивному рішенні ЄС стосовно підписання Угоди про асоціацію з Україною слід у максимально стислі терміни виконати такі рекомендації:
– знайти взаємоприйнятний механізм вирішення питання Юлії Тимошенко через механізми, обговорені з керівництвом України та самою Юлією Тимошенко під час діяльності місії Кокса-Кваснєвського;
– ухвалити новий закон про вибори народних депутатів з урахуванням висновків Венеціанської комісії та позицій профільних громадських організацій;
– створити у профільному комітеті Верховної Ради робочу групу для розробки й ухвалення до кінця березня 2014 року Виборчого кодексу;
– ухвалити рішення Верховної Ради про проведення місцевих виборів у Києві;
– забезпечити проведення вільних і чесних виборів у 5 мажоритарних округах 15 грудня 2013 року;
– розв’язати конфлікт навколо позбавлення чинних народних депутатів-мажоритарників їхніх мандатів на антиконституційних підставах;
– ухвалити закони про суспільне телебачення й радіомовлення (законопроект №1076 – з урахуванням експертизи Ради Європи) та про реформування (“роздержавлення”) друкованих ЗМІ (законопроект №2600);
– внести зміни до Кримінально-виконавчого кодексу України щодо покращення умов відбування покарання засуджених (законопроект №3200);
– передбачити у проекті державного бюджету на 2014 рік належне фінансування системи безоплатної правової допомоги;
– внести зміни до закону про всеукраїнський референдум відповідно до наданих у червні висновків Венеціанської комісії;
– ухвалити новий закон про прокуратуру з максимальним урахуванням рекомендацій висновку Венеціанської комісії, який очікується найближчим часом;
– відкоригувати запропоновані зміни до Конституції для посилення гарантій незалежності суддів – у напрямі зменшення ролі Президента у вирішенні кадрових питань і запровадження реального суддівського самоврядування;
– ініціювати внесення змін до закону про судоустрій і статус суддів відповідно до рішень Європейського суду з прав людини та рекомендацій Венеціанської комісії;
– ухвалити (на виконання рішення Європейського суду з прав людини у справі Вєрєнцова) закон про мирні зібрання (законопроект №2508-а);
– завершити підготовку Концепції реформи органів внутрішніх справ із залученням представників неурядових організацій і європейських інституцій;
– ухвалити закон про внесення змін до деяких законодавчих актів у сфері державної антикорупційної політики (законопроект №3312), а також виконати інші рекомендації GRECO, ОЕСР і Європейської Комісії щодо антикорупційного законодавства й інституцій;
– внести зміни до нового закону про державну службу відповідно до рекомендацій Програми SIGMA;
– внести зміни до закону про здійснення державних закупівель для посилення прозорості закупівель державних підприємств (законопроект №2207);
– ухвалити закон про державну допомогу суб’єктам господарювання (законопроект №2749) з урахуванням положень Угоди про асоціацію з ЄС;
– розв’язати проблеми, визначені в межах Неформального діалогу між Україною та ЄС щодо бізнес-клімату (зокрема, скасувати утилізаційний збір на автомобілі, а також інші протекціоністські заходи, розробити план заходів щодо виправлення ситуації з поверненням ПДВ й оплатою податку на прибуток авансом).
При всій критичності нашої оцінки українських реалій ми вважаємо, що стратегічно правильним кроком ЄС буде підписати Угоду про асоціацію з Україною, але зі збереженням певного контрольного механізму, аби й надалі мати чіткі вимоги щодо стану демократії та моніторити їх дотримання урядом України.
Також, на нашу думку, ЄС повинен активніше стимулювати широкий структурований діалог усіх зацікавлених сторін (влади, опозиції, громадянського суспільства), передусім у сфері виборів і судової реформи. Зокрема, слід розширити неформальний діалог між Україною та ЄС у сфері судової реформи, у якому наразі з українського боку представлено лише владу (Адміністрацію Президента та Кабінет Міністрів).
Звіт за підсумками моніторингу
***
Підписання Угоди про асоціацію з ЄС на Вільнюському саміті Східного Партнерства наприкінці листопада залежить від виконання Україною низки умов, визначених у висновках Ради ЄС від 10 грудня 2012 року. Їх було уточнено у вигляді non-paper (“список Фюле” з 11 критеріїв) і погоджено з Президентом України на саміті 25 лютого 2013 року. ЄС не очікує миттєвого й повного розв’язання всіх наявних проблем. Як зазначено у висновках Ради ЄС, для підписання Угоди потрібно, щоб ЄС побачив “рішучі дії та відчутний прогрес”, тобто тенденцію, позитивну динаміку та серйозність намірів України.
Незалежні експерти здійснюють громадський моніторинг виконання умов підписання Угоди про асоціацію, надаючи фахові оцінки наявного прогресу та рекомендації щодо його посилення. До Експертної ради моніторингу входять: Валерій Чалий (заступник генерального директора Центру Разумкова), Олександр Сушко (науковий директор Інституту Євро-Атлантичного співробітництва), Ігор Жданов (президент Аналітичного центру “Відкрита політика”), Ігор Когут (голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив), Дмитро Котляр (незалежний експерт), Ігор Коліушко (голова правління Центру політико-правових реформ). Моніторинг здійснюється в межах проекту Європейської програми Міжнародного фонду “Відродження” (керівник проекту – Дмитро Шульга, директор Європейської програми МФВ). Блог проекту: http://eu-ua.blogspot.com/.
На сьогодні цей звіт експертів громадського моніторингу є єдиним публічним звітом про виконання умов для підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Публічного комплексного звіту влади немає.
Контакти:
Європейська програма
Міжнародного фонду “Відродження”
Дмитро Шульга
(044) 451 95 00
shulga@irf.ua
***
Європейська програма Міжнародного фонду “Відродження” сприяє європейській інтеграції України через поєднання зовнішних вимог Європейського Союзу, які випливають із підписаних міжнародних домовленостей, з підтримкою їх відстоювання та просування з боку українського громадянського суспільства, громадських організацій, які працюють заради утвердження європейських цінностей відкритого суспільства в Україні.
